推进法治政府建设,既要“懂”法治,也要“懂”政府所承载的政治、经济、社会、文化、生态等职能及其定位,还要“懂”政府体制、职权职责及其运行机制的规律和特点,唯此才能使得法治政府建设达到“三角形稳定性”的整体效果。
中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》中,就法治政府建设有两种表述:一是在基本原则中要求“把政府工作全面纳入法治轨道,实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”；二是在总目标上提出“基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。
在前一种表述中,法治政府建设是与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相并列的,之前在相关学界或者政府工作实践中也有过“法治型、服务型、效能型、廉洁型”或者“法治型、责任型、廉洁型、服务型”“四型政府”的类似并列表述。依此表述,尽管会努力将法治政府建设与创新型、廉洁型、责任型、效能型、服务型政府等建设相互协调和共同推进,但从逻辑关系上来看,似乎法治政府的建成与其他几型政府建成之间不是必然包含关系,也即法治政府的建成,并不意味着廉洁型、效能型、服务型等政府就必然建成。
后一种表述中,法治政府建设内容包含依法行政、有限行政、科学行政、民主行政、透明(公开)、诚信行政、效能行政、责任行政、廉洁行政、服务行政等要素在内,也就是说服务型、廉洁型、责任型、效能型、服务型等政府建设是被包含在法治政府建设目标之中,任何一项(型)政府未能建成,也就意味着还不是法治政府或者尚未建成法治政府。
之所以能够有这样两种不同的表述,除了对有关概念内涵及其相互之间的边界还需要进一步思考研究之外,仅从形成的思路方法上来看,主要在于对法治政府内涵界定与效果状态显现的定位存在差异。如果将法治政府建设定位于依法行政的基本含义及其要求,则其注重或者强调的是行政权力应当受到法律的规范和约束,即政府机关的权力来源要有法律规范为依据,政府机关行使权力和实施行为要遵守而不得违反法律规范,政府机关行为违法要承担法律责任,究其核心是把握着行政权力及其行为对法律规范的遵守和不违反。以此为基础所要求的法治政府建设,就是要求政府机关的权力获得及其行使,表现为遵守法律规范约束的规则之治效果状态。当然这也是法治政府建设必然要包含和体现的内容,也是政府机关及其权力起码要达到的最基础的法治要求。
然而,将政府权力予以规范和约束只是规则之治下的一种状态,而约束和规范政府权力的最终目的是什么,这是通过法治政府建设最终要达到的目标。法治政府目标的确立和建设,应当是在依法行政基本要求的基础上,推动政府机关从其职能设定到职能履行方面有着更好的效能实现效果,不只是让人们看到政府机关的权力及其行为受到法律规范约束和对法律规范的遵守状态,而是要让人们感受到在社会生活和经济活动的诸多方面都有来自于政府机关所创造与体现着公平公正的良好环境和所带来的高效便民服务。
比如就廉洁政府建设而言,若仅从依法行政层面来说,只要行政机关工作人员不贪污、不受贿、不徇私枉法,以及不违反财经法律和纪律规范等就符合依法行政基本要求,但从法治政府建设要求来看,政府机关及其工作人员还要做到节俭、高效、便民才行；再比如有关政府职能科学问题,在法治政府建设目标下就是指宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”。因此,从依法行政对政府机关及其权力行使提出要求做到遵守法律规范和行为合法,再到“基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”,属于在依法行政基础上向更高法治政府建设目标迈进的法治“升级”。正是基于此,“深入推进依法行政,加快建设法治政府”是党的十八届四中全会决定,对推行依法行政与建设法治政府之间关系进行的深刻定位和方向要求。
法治作为一种治理模式和治理方法,既要遵循法治模式自身规律,同时也要遵循、反映和体现被法治化的行业专业领域的规律性,把握和处理好在遵循法治模式的治理作用与被法治化的相应领域本身规律之间的相互辩证关系。法治政府建设目标所包含的系列复合型要素,就使得法治政府建设不只是体现在依法行政下的政府机关及其权力行使要遵法守法,而且要求法治政府建设应当反映和体现政治、经济、社会、管理等诸多方面对政府机关及其权力的诉求和要求。
依此来看,法治政府建设不只是跨越了行政立法、行政执法以及行政救济与监督之间的系列问题,更是跨越了政治、经济、社会、管理等专业学科领域背景的系列复合型问题。因此,推进法治政府建设,既要“懂”法治,也要“懂”政府所承载的政治、经济、社会、文化、生态等职能及其定位,还要“懂”政府体制、职权职责及其运行机制的规律和特点,唯此才能使得法治政府建设达到“三角形稳定性”的整体效果。
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